Санкции: что это, виды, как работают, влияние санкций США и ЕС на Россию

Что такое санкции

Санкции — это финансовые, торговые, визовые и другие ограничения, которые вводятся странами или группами стран против других государств, компаний и отдельных лиц. Как правило, они служат альтернативой военных действий и направлены на изменение внешне- и внутриполитического курса конкретной страны или на ослабление правящего в ней режима. Последние десятилетия санкции стали ведущим инструментом международной политики и дипломатии. В экспертном сообществе нет консенсуса относительно эффективности санкций, однако в числе их долгосрочных последствий часто выделяют замедление экономического роста и технологическое отставание конкретной страны или группы стран.

Виды санкций

Строгого определения понятия «санкция» (англ. sanction) в международном праве не существует. В европейском правовом обиходе вместо «санкций» используется понятие «ограничительные меры» (англ. restrictive measures, фр. mesures restrictives). В широком смысле под санкциями подразумеваются разнообразные ограничительные и принудительные меры преимущественно торгово-экономического характера.

The Global Sanctions Database (GSD) выделяет шесть типов санкций в зависимости от целей и характера ограничений: это торговые, финансовые, визовые, оружейные санкции, санкции против военной помощи и прочие. Кроме того, GSD выделяет следующие цели введения санкций:

изменение политического курса;

дестабилизация режима;

принуждение к завершению территориального конфликта;

предотвращение войны;

противодействие терроризму;

борьба с нарушением прав человека;

восстановление демократии;

прочее.

При этом некоторые страны, не связанные глубокими торгово-экономическими отношениями с «наказываемой» страной, присоединяются к санкциям из соображений солидарности со своими союзниками. В европейской правоприменительной практике также принято выделять тематические и географические санкции. Первые касаются широких вопросов, выходящих за рамки отдельных стран (например, права человека), вторые затрагивают отдельные страны и их группы. При этом, как правило, эти два режима могут пересекаться, и санкции в отношении конкретной страны могут вводиться в рамках более широких механизмов или режимов. Поэтому одни и те же лица и компании могут одновременно фигурировать в запретительных перечнях, сформированных в рамках разных санкционных режимов.

Помимо этого, санкции бывают односторонние и многосторонние. В первом случае они вводятся какой-либо одной, как правило, крупной и влиятельной экономикой, способной влиять на международную экономическую конъюнктуру и политический курс других стран, во втором — группой или объединением стран (это могут быть ЕС, ООН, НАТО, «Большая семерка», Африканский союз и другие региональные объединения).

Санкции также бывают первичные и вторичные. Если первые направлены против какого-либо физического лица или компании из подсанкционной страны, то вторые — против граждан и компаний из третьих стран, которые сотрудничают с ними или оказывают им содействие.

Наконец, выделяют индивидуальные (адресные) и секторальные санкции. В первом случае ограничения предусматривают блокировку финансовых активов и визовые ограничения для отдельных лиц и практически не сказываются на материальном благополучии и свободе передвижения остальных граждан подсанкционной страны. А во втором случае санкции затрагивают целые отрасли (сектора) экономики, как правило, связанные с банковско-финансовым, оборонно-промышленным и топливно-энергетическим комплексом и другими стратегическими отраслями хозяйства, поэтому они влекут гораздо более серьезные и долгосрочные последствия.

Как правило, такие санкции исключают отрасли, связанные с продовольственной безопасностью, а также с гуманитарной помощью и сельским хозяйством, чтобы избежать избыточных негативных последствий для населения санкционируемой страны и глобальных рынков в целом. В дополнение к секторальным в последние годы выделяют так называемые умные (селективные, целевые) санкции, которые направлены против конкретной компании или отрасли и в то же время должны минимизировать последствия для граждан подсанкционной страны.

Как и зачем вводятся санкции

Частота введения санкций выросла после окончания Второй мировой войны и особенно с 1960-х годов, поскольку они являются более дешевой альтернативой ведения боевых действий со всеми их негативными издержками. С 2000-х годов санкции являются предпочтительным инструментом внешнеполитического давления США на другие государства. По официальным оценкам Казначейства США, частота использования экономических санкций выросла за 2000–2021 годы на 900%. При этом санкции не ограничиваются противниками США: в разное время они вводились против отдельных лиц из Саудовской Аравии, Израиля, Турции, заподозренных в нарушениях прав человека или других действиях.

В США в разработке санкционных мер участвуют президент и конгресс, а за реализацию санкционной политики отвечают сразу несколько ведомств исполнительной власти. Среди них — Минфин и его подразделение Управление по контролю над иностранными активами (Office of Foreign Assets Control — OFAC), а также Госдеп, Минторг, в меньшей степени — Минюст, Минобороны и таможенное управление.

OFAC ведет черный список — Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (SDN-список). Попадание в SDN влечет блокировку активов и запрет на ведение дел или заключение сделок.

Помимо SDN, OFAC ведет список секторальных санкций — Sectoral Sanctions Identifications (SSI). SSI автоматически не влечет полных блокирующих санкций, активы не замораживаются, но с попавшими туда лицом или компанией запрещено сотрудничать компаниям из США. Кроме того, в отдельных случаях OFAC уполномочено выпускать лицензии (разрешения) на операции с подсанкционными компаниями.

За меры экспортного контроля отвечает Бюро по вопросам промышленности и безопасности Министерства торговли.

В Великобритании за реализацию санкций отвечают МИД, Казначейство и входящее в него Управление по осуществлению финансовых санкций (OFSI) — главный санкционный регулятор королевства, который определяет критерии владения и контроля и ведет соответствующие запретительные списки. Автономный санкционный механизм начал формироваться после референдума о выходе из ЕС в 2016 году, когда и было создано OFSI. В 2018 году был принят закон о санкциях и противодействии отмыванию денег (SAMLA), заложивший основы для введения санкций после выхода королевства из состава ЕС. Он существенно дополнил закон о противодействии терроризму (2008) и закон о борьбе с терроризмом и преступностью и обеспечении безопасности (2001). После выхода из ЕС (2020) Лондон получил возможность вводить санкции самостоятельно. Также к контролю за соблюдением санкций привлекаются МВД и Министерство транспорта, Национальное агентство по борьбе с преступностью, таможня и другие органы. В октябре 2024 года было создано специализированное Управление по осуществлению торговых санкций (Office of Trade Sanctions Implementation, OTSI), которое следит за исполнением санкций в отношении России и расследует возможные нарушения.

ЕС принимает санкции (в официальной терминологии — «ограничительные меры») на определенный срок (от полугода до года) по сложной многоуровневой процедуре, для этого требуется единогласное решение всех 27 членов сообщества. Правовой основой является ст. 215 Договора о функционировании ЕС, а порядок и условия прописаны в Основных принципах применения ограничительных мер (2004). Санкции принимаются Советом ЕС по предложению верховного представителя ЕС по иностранным делам и безопасности и с одобрения Еврокомиссии. Они действуют только на территории Евросоюза, но в последнее время ЕС вводит санкции против компаний и лиц третьих стран, которых он подозревает в помощи в обходе санкций в интересах российских лиц.

Механизмы снятия персональных санкций существуют, однако это очень сложный процесс без гарантий успеха. В США подсанкционные лица могут подать прошение в OFAC об административном пересмотре решения о введении санкций, также можно подать иск против Минфина США в суд, однако на практике американские суды в подавляющем большинстве случаев становятся на сторону OFAC. В Евросоюзе подсанкционное лицо может подать заявление в Европейский суд о необоснованности введения санкций, в настоящее время десятки российских бизнесменов подали такие иски.

Какие страны вводили санкции против России

Против России вводили санкции Япония, Швейцария, Великобритания, США, Канада, ЕС, Норвегия, Исландия, Монако, Лихтенштейн, Черногория, Северная Македония, Албания, Австралия, Новая Зеландия, Южная Корея, Сингапур, Тайвань, объединение G7 («Большая семерка»), а также Украина. Среди стран ЕС на национальном уровне санкции вводили Чехия, Польша, Франция и Литва.

По данным Госдепа США на 2022 год, к разработке и реализации санкционного давления на Россию была привлечена коалиция из 37 государств. Всего, по оценкам платформы Castellum.Ai, санкции против России ввели или в той или иной степени соблюдают 45 стран, что составило 32% от 141 государства, осудившего действия России в рамках голосования по резолюции Генассамблеи ООН в марте 2022-го.

Некоторые страны, в частности Новая Зеландия, не имели специальной законодательной базы и должны были принимать соответствующие законы, чтобы вводить санкции. Другие государства, например Южная Корея, присоединялись к санкционным мерам ЕС и США, хотя и не публиковали собственных списков и не вводили дополнительных ограничений.

Какие санкции вводились против России

Персональные адресные санкции против отдельных российских должностных лиц вводились США с 2013 года.

Нормативная база США для введения секторальных санкций была создана еще в марте 2014 года в связи с присоединением Крыма и событиями на востоке Украины. Первые секторальные санкции — против банков и нефтегазовых компаний — были введены в середине июля 2014 года и расширены августе того же года после крушения Boeing 777 «Малайзийских авиалиний» MH-17 в Донбассе, в котором обвинили Россию. За этим последовали несколько волн ужесточения санкций в 2017 и 2018 годах, предусматривающие в том числе вторичные санкционные меры. В частности, в 2017 году конгресс США одобрил, а президент Дональд Трамп подписал закон CAATSA, вводивший существенные полномочия по наложению вторичных санкций против контрагентов российских организаций.

Санкционное давление на Россию существенно усилилось после начала военной операции на Украине в 2022 году.

Другие санкции вводились по обвинению в нарушении прав человека, коррупции, кибератаках, «гибридных операциях» и использовании химоружия, вмешательстве в выборы в США, в поддержке правительств Сирии и Венесуэлы, продаже товаров и вооружений в КНДР, Сирию и Иран и за оказание содействия поставкам оружия в Ливию.

По оценкам Bloomberg, уже в марте 2022 года вместе с мерами экспортного контроля Россия стала самой подсанкционной страной мира, обогнав Иран, КНДР, Венесуэлу, Сирию и Мьянму. В том году число санкционных режимов выросло на 25 и достигло 38, в 2023-м к ним добавилось еще восемь.

В числе наиболее резонансных санкций:

заморозка резервов российского Центробанка на сумму около $300 млрд;

отключение ряда банков от SWIFT;