Успеет ли конгресс принять антироссийский закон Грэма до выборов

Почему для принятия билля остается небольшое окно

14 сентября обе палаты конгресса США после каникул возобновят работу. Как сообщает Reuters, уже во второй половине дня палата представителей приступит к рассмотрению законопроекта об ужесточении санкций против России, подготовленного покойным сенатором Линдси Грэмом. Больше месяца назад, 7 августа, сенат 86 голосами против 11 одобрил его. Теперь документ должна поддержать нижняя палата конгресса — и только после этого он сможет попасть на подпись президенту США Дональду Трампу.

Однако времени на принятие законопроекта остается немного из-за сжатого графика работы палаты представителей. Лидеры республиканского большинства отменили заседания, изначально запланированные на две последние недели сентября, чтобы дать конгрессменам больше времени на избирательную кампанию перед промежуточными выборами. В итоге до начала предвыборного перерыва у депутатов остается всего четыре рабочих дня, после чего они разъедутся по своим округам. Следующая возможность вернуться к законопроекту появится уже после выборов — во время так называемой сессии хромой утки (lame-duck session), предваряющей принесение присяги новым составом конгресса в январе 2027 года.

При этом законопроекту Грэма придется конкурировать за место в повестке нижней палаты с другими приоритетными вопросами. Один из главных — федеральный бюджет. Финансовый год в США заканчивается 30 сентября, а конгресс до сих пор не завершил работу над двенадцатью ежегодными законами об ассигнованиях, от которых зависит финансирование правительства. Непосредственную угрозу шатдауна законодатели, впрочем, сняли заранее: 8 августа сенат, а 1 сентября и палата представителей одобрили временное финансирование до 11 декабря. Тем самым окончательное решение по расходам на 2027 финансовый год фактически отложено на период после промежуточных выборов.

Еще один важный вопрос — запрос Белого дома на дополнительные ассигнования в связи с резко возросшими военными расходами. Администрация запросила у конгресса $87,6 млрд, из которых около $67 млрд предназначены непосредственно Пентагону. Средства нужны, в частности, для восполнения запасов вооружений и боеприпасов, финансирования текущих операций, закупки топлива и беспилотных систем. Необходимость в дополнительном финансировании возникла на фоне продолжающегося американо-иранского конфликта: к июлю Пентагон оценивал стоимость военной кампании уже в $37,5 млрд.

Первоначальную версию законопроекта о санкциях против России республиканец Линдси Грэм и демократ Ричард Блюменталь представили в апреле 2025 года. Она предусматривала, в частности, возможность введения пошлин в размере 500% как на российские товары, так и на импорт из стран, продолжающих покупать российские энергоресурсы. После переговоров с Белым домом документ существенно переработали: в новой версии максимальную ставку вторичных пошлин для третьих стран снизили до 100%, а круг государств, на которые такие пошлины потенциально могут распространяться, сузили до пяти крупнейших импортеров российской нефти, пяти крупнейших импортеров российского газа и пяти стран, наиболее активно содействующих обходу американских санкций против российского нефтяного экспорта (эти списки могут пересекаться). Для товаров непосредственно из России верхнюю планку тарифов установили на уровне 500%.

Для импортеров российского газа предусмотрено исключение: вторичные пошлины по этому основанию не применяются к стране, если на нее приходится менее 15% общего годового объема экспорта российского газа и она при этом принимает значительные меры по сокращению таких закупок. Большую часть ключевых санкций и тарифов администрация должна ввести не позднее чем через 30 дней после вступления закона в силу. При этом за президентом сохраняется право приостанавливать ограничения, если он уведомит конгресс о том, что этого требуют интересы национальной безопасности; полностью отменить меры можно будет после заключения мирного соглашения и прекращения боевых действий между Россией и Украиной.

Помимо тарифов законопроект предусматривает санкции против высокопоставленных российских чиновников, государственных структур, банков, крупных предпринимателей, предприятий и судов теневого флота, а также ограничения на инвестиции, финансовые операции и импорт российского урана. По требованию Трампа в билль включен посвященный Ирану блок: срок действия Закона о санкциях против Ирана от 1996 года, истекающий в 2026 году, предлагается продлить до 2031-го. Переработанная версия законопроекта получила название Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act of 2026. Белый дом, ранее согласовавший с Грэмом ключевые положения обновленного российского блока, 28 июля официально ее поддержал.

Почему принятие законопроекта политически чувствительно

Шансы на принятие законопроекта Грэма до промежуточных выборов составляют «50 на 50», считает старший научный сотрудник Института США и Канады РАН Павел Кошкин. По его словам, сам факт вынесения билля на рассмотрение еще не означает, что он преодолеет все процедурные и политические барьеры. «Я лично склонен полагать, что скорее не примут пока, чем примут. Но сценарий принятия тоже реалистичен. Как минимум из-за консенсуса на Капитолии относительно России», — сказал он РБК.

Несмотря на широкую двухпартийную поддержку законопроекта в сенате, в палате представителей отношение к нему неоднозначное. Против нынешней редакции неоднократно выступали, в частности, старший демократ комитета палаты по иностранным делам Грегори Микс, старший демократ комитета по доходам и расходам Ричард Нил и главный демократ от палаты представителей в объединенном экономическом комитете конгресса Дон Бейер. 11 сентября они вновь раскритиковали билль за то, что он предполагает значительное расширение полномочий президента по введению вторичных тарифов, но при этом дает ему возможность фактически уклоняться от введения санкций против России.

Сомнения есть и среди республиканцев. Часть из них рассматривают санкции как неоправданное вмешательство в свободный рынок, другие опасаются политических последствий введения новых пошлин непосредственно перед промежуточными выборами, отмечает Reuters. Поскольку меры потенциально могут затронуть не только Китай и Индию, но также Японию и некоторые европейские страны, их введение способно увеличить расходы американских импортеров и в конечном счете потребителей, на что указывают демократы. «Если палата представителей примет этот законопроект в нынешней редакции, результатом станут не санкции против России и не поддержка Украины, а рост цен и усиление инфляции для американцев», — предостерег Микс.

Директор ИМЭМО РАН Федор Войтоловский обращает внимание на то, что заложенный в билль механизм вторичных тарифов потенциально направлен не только против конкурентов США вроде Китая, но и против партнеров и союзников Вашингтона, если они попадут под критерии закона. «Политикой пошлин Трампа не все довольны, в том числе среди республиканцев, — отмечает эксперт. — Пошлины — это острый вопрос, в том числе в контексте американской социально-экономической ситуации и в рамках избирательной кампании».

Если законопроект не будет принят до промежуточных выборов, Кошкин считает высокими шансы на его принятие в ноябре-декабре, прежде всего из-за разделяемого большинством членов палаты негативного отношения к России. Нынешние сложности, по его оценке, объясняются «не симпатиями к Москве, а процедурными сложностями и другими приоритетами». Дополнительное значение имеет символизм документа как дань памяти умершему сенатору-республиканцу, а также стремление конгресса завершить работу над накопившимися законодательными инициативами до истечения срока своих полномочий.

«Декабрь — это месяц, когда законотворцы всегда закрывают «хвосты» перед новым созывом, — говорит Кошкин. — Даже если гипотетически представить ситуацию, когда законопроект застревает из-за технических вопросов, то и в следующий созыв рано или поздно его примут. Причина — такая же: восприятие России как противника на Капитолии».

Войтоловский осторожнее оценивает перспективы принятия билля в его нынешнем виде. По его мнению, если конгресс и одобрит документ до января, он, скорее всего, подвергнется существенной корректировке. «Вряд ли он будет принят в такой зубодробительной форме», — считает эксперт. Нынешнюю редакцию законопроекта он рассматривает прежде всего как потенциальный рычаг давления на Россию и Иран, а также на американских партнеров и конкурентов — в первую очередь Китай и Индию.

Кошкин обращает внимание, что текущая редакция билля оставляет Трампу пространство для маневра. Поэтому законопроект может одновременно использоваться и как рычаг давления на Индию и Китай, и как инструмент прессинга на Россию в рамках переговоров по Украине — например, если Вашингтон решит, что Москва не идет на необходимые уступки. Пока же, считает эксперт, инициатива фактически «повисла в воздухе» и серьезного воздействия на переговорный процесс не оказывает.

Войтоловский также связывает дальнейшую судьбу документа с ходом российско-американских переговоров. Если прогресса по украинскому урегулированию не будет, администрация Трампа, по его мнению, может перестать препятствовать принятию билля и использует его для «ковровых бомбардировок» — резкого усиления экономического давления. Пока же сама возможность его принятия дает Вашингтону дополнительный переговорный рычаг. Однако фактическое введение предусмотренных биллем ограничений способно дать обратный эффект, предупреждает Войтоловский. «Он ведет в тупик любой переговорный процесс: если он принимается в том виде, в котором он есть, то уже никакого места для переговоров и дипломатического торга не остается», — заключил директор ИМЭМО РАН.