Счетная палата выявила недоплату операторов связи в бюджет

Счетная палата выяснила, что каждый второй оператор связи показывает Минцифры доход ниже, чем в налоговой отчетности, а само министерство, которое администрирует отчисления в резерв универсального обслуживания (специальный фонд, куда операторы должны перечислять 2% выручки от услуг связи), такие расчеты не проверяет. Это следует из отчета Счетной палаты об аудите деятельности Минцифры по формированию доходов от обязательных отчислений в резерв за 2023–2025 годы и первый квартал 2026-го.

В выборку для анализа за 2025 год попали девять операторов связи с размером годового платежа более 143 млн руб. и 35 операторов связи, выбранные случайно из 100 крупнейших плательщиков. Из отчета следует, что за 2024 год из 4,6 тыс. действующих операторов корректно, с отклонением менее 1%, отчитались только 472 компании (за 2023 год — 421). По данным ФНС, которые приводятся в отчете, 595 операторов в 2023 году и 600 в 2024-м получили доход более чем на 80% выше того, что показали в отчетах для резерва универсального обслуживания.

Около трети операторов с лицензиями ежегодно отчитываются о нулевых доходах: в 2023-м — 3226 (37%), в 2024-м — 3122 (36%), в 2025-м — 2705 (33%). По данным Роскомнадзора, заявление об «отсутствии доходов» было недостоверным у 1,1 тыс. операторов в 2023 году, 1,2 тыс. — в 2024-м и 1,1 тыс. — в 2025-м.

Как установили аудиторы, размер отчислений операторы рассчитывают самостоятельно, а Минцифры не проверяет достоверность этих данных. Обязательный порядок мониторинга по состоянию на 20 июня этого года министерство так и не утвердило. Контроль ведется вручную, арифметической сверкой итоговых строк, без первичных документов и без сопоставления с данными ФНС и Роскомнадзора. Поэтому, по оценке Счетной палаты, за 2023–2025 годы резерв недополучил 2,58 млрд руб. Платежи сконцентрированы на крупнейших игроках: в 2025 году 50 операторов (1% плательщиков) внесли 93% всех отчислений в резерв универсального обслуживания.

Счетная палата зафиксировала, что операторы по-разному считают доходы от услуг связи и что «существуют сложности и неоднозначности аллокации выручки, полученной от оказания услуг связи, по видам услуг для расчета размера отчислений». «Проведенный анализ представленных операторами связи регистров бухгалтерского учета показал значительные различия в подходах к отнесению доходов от различных оказываемых услуг на «прочие доходы по обычным видам деятельности», — говорится в отчете.

Отдельно аудиторы выявили компании с видом деятельности «телекоммуникации», которые платят в резерв меньше 0,1% от дохода: фактически это маркетинговые платформы, сервисы СМС-рассылок, мессенджеры, услуги по аутентификации пользователей и дата-центры. Как отмечает директор департамента телекоммуникационных услуг J'son & Partners Consulting Кирилл Кучеров, относить такие компании к операторам связи не совсем корректно: «Де-факто это не операторы связи, и их основные доходы — не от оказания услуг связи. Рассматривать их как классических операторов связи — методологическая ошибка». Штраф за просрочку отчислений составляет 50–100 тыс. руб.; за 2023–2026 годы с должников взыскано 26,28 млн руб.

Возражений на отчет Минцифры не подало, отмечают аудиторы. В процессе проверки министерство повысило прогноз поступлений в резерв универсального обслуживания на 2026 год на 19%, с 28,9 млрд до 34,4 млрд руб. Аудитор Счетной палаты Данил Шилков еще в декабре 2022 года на «правительственном часе» в Госдуме сообщил, что поступления от отчислений операторов в резерв составляют около 15 млрд руб. в год, но механизма контроля за полнотой данных операторов нет и рекомендация создать его не выполнена. В 2025–2026 годах Счетная палата дважды заявляла о неэффективных расходах на связь примерно на 3 млрд руб. В частности, аудиторы обвиняли «Ростелеком» (оператор универсального обслуживания) в нарушениях при использовании 3 млрд руб. бюджетных средств при оказании услуги по устранению цифрового неравенства в России.

Представитель Минцифры сообщил, что там получили материалы и рекомендации Счетной палаты и рассмотрят их «в установленном порядке». Он напомнил, что по закону «О связи», если оператор вовремя не перевел обязательные отчисления в резерв универсального обслуживания или перевел в неполном объеме, Минцифры обращается в суд с иском об их взыскании. Он отметил, что министерство разработало порядок мониторинга и в ближайшее время его направят на согласование.

Увеличение прогноза доходов на 2026 год, по словам представителя Минцифры, связано с ежегодным ростом фактического объема поступлений, «обусловленным ростом доходов операторов».

Зачем нужен резерв универсального обслуживания

Из средств резерва универсального обслуживания государство финансирует подключение к связи малых населенных пунктов (таксофоны, точки доступа Wi-Fi, базовые станции LTE), а также базу перенесенных абонентских номеров. Фонд действует с 2004 года на основании закона «О связи», правила формирования и расходования средств утверждены постановлением правительства в 2005 году.

Первоначально отчисления в резерв составляли 1,2% выручки операторов от услуг связи, но с 1 января 2025 года они выросли до 2%. В 2025 году резерв собрал 28,6 млрд руб. — это 87% всех доходов, которые администрирует Минцифры. Вопрос о платежах операторов обсуждается параллельно с реформой лицензирования, которую готовит Минцифры. Она предполагает введение минимального размера отчислений в резерв универсального обслуживания в размере не менее 1 млн руб. в год в дополнение к действующей ставке 2%. Внесение законопроекта в Госдуму ожидается в октябре 2026 года.

Есть ли проблема с отчислениями

В бухгалтерской отчетности оператор связи показывает всю выручку от обычной деятельности, а не только плату абонентов за услуги связи, говорит эксперт «Актион Бухгалтерия» Виолетта Вецкус. «Отдельной строки для «прочих доходов» в бухотчете нет — все входит в общую выручку. А вот в форме для расчета отчислений в резерв доходы разделяют: общий доход, доходы от услуг связи абонентам и «прочие доходы», — поясняет она. Сами же отчисления рассчитываются только из доходов от услуг связи абонентам, поэтому разница между общей выручкой и базой отчислений допустима. «Нарушение возникает, если оператор переносит в «прочие» те доходы, которые, по сути, относятся к услугам связи и должны облагаться», — отмечает Вецкус.

Главный бухгалтер Acsour Анна Щетникова дополняет, что по правилам бухучета в выручку оператора входят все доходы от обычной деятельности: не только тарифы абонентам, но и регулярный сопутствующий доход — продажа смартфонов и роутеров, аренда оборудования, подписки на онлайн-кинотеатры. «Если такая деятельность прописана в уставе и приносит регулярный доход, она учитывается в общей выручке. Отдельной строки для «прочих доходов от обычной деятельности» в отчете о финансовых результатах нет», — подчеркивает она. Компания, по ее словам, может добавить расшифровку — отдельно услуги связи физлицам, отдельно межоператорские доходы, отдельно продажа оборудования. «Это делает отчетность прозрачнее и помогает согласовать ее с законом «О связи», — отмечает Щетникова.

Как поясняет партнер юридической компании «Инноправо» Сергей Афанасьев, сравнивать данные Счетной палаты с налоговой отчетностью не вполне корректно, потому что база для отчислений в резерв и налоговая база — разные величины. «Из базы законно исключаются доходы от присоединения сетей, пропуска трафика, аренды оборудования и прочие доходы, прямо не относящиеся к услугам связи. Поэтому расхождение может объясняться именно этими законными исключениями, а не обязательно занижением базы», — рассуждает он. Данные о занижении «нельзя напрямую интерпретировать как повсеместное умышленное занижение»: добросовестные операторы по-разному трактуют нормы закона и приказа Минцифры, а часть компаний сознательно занижают базу, рассчитывая на отсутствие контроля. «Вместе с тем недоплата в 2,58 млрд руб. за три года говорит, что системные проблемы действительно существуют», — признает Афанасьев.

Как указывает юрист практики «Цифровое и IT-право» «Лемчик, Крупский и партнеры» Данила Долотин, недоплата в 2,58 млрд руб. — это результат проверки 44 компаний, попавших в выборку, а не оценка по всему рынку. Счетная палата сравнила общую выручку компаний с данными налоговой. По мнению Долотина, главная проблема не в этой сверке, а в том, как определить, какие доходы облагаются взносами, а какие нет. «Есть категория доходов от услуг, «сопутствующих услугам связи». Но что именно сюда относить, нигде не написано: ни в законе, ни в приказе Минцифры нет ни перечня таких услуг, ни признаков. При этом правильность заполнения никто не проверяет — у министерства нет ни порядка мониторинга, ни источников данных», — отмечает юрист.

По этой же причине сложилась ситуация с компаниями с «телеком-кодами», которые платят меньше 0,1% от дохода: формально они не оказывают лицензируемые услуги связи, поэтому их доходы законно не облагаются, но снаружи невозможно отличить, где исключение применено честно, а где база занижена, констатирует Долотин.

Расхождения между отчетностью операторов и данными Счетной палаты во многом объясняются пробелом в регулировании, считает Кучеров. «В отчете прямо указано, что отсутствуют подзаконные акты Минцифры, которые ясно и четко определяли бы порядок исчисления тарифицируемого дохода и механизм контроля. Это и формирует серую зону, в которой расчеты плательщиков и Счетной палаты могут не совпадать», — полагает он. Кучеров уверен, что операторы, сознательно занижающие отчисления, есть, но вряд ли речь идет о крупных игроках. Нулевые отчеты, скорее всего, связаны с компаниями, которые формально получили лицензию связи, но фактически не оказывают услуги.